Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Конституционные основы местного самоуправления

Местное самоуправление в Черногории имеет прочную конституционную основу, закрепленную в основном законе страны. Конституция Черногории, принятая 19 октября 2007 года, определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя и гарантирует гражданам право на локальное (местное) самоуправление. Статья 22 Конституции гарантирует право на местное самоуправление, а статья 113 устанавливает, что в местном самоуправлении решения принимаются непосредственно и через свободно избранных представителей, что соответствует европейским демократическим стандартам и Европейской хартии местного самоуправления, которую Черногория ратифицировала.

Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает принцип субсидиарности, согласно которому вопросы, которые могут эффективно решаться на местном уровне, должны относиться к компетенции органов местного самоуправления, а не центральных органов власти. Этот принцип способствует децентрализации власти и приближению процесса принятия решений к гражданам, что является важным элементом демократического государства.

Дальнейшее развитие конституционных положений о местном самоуправлении осуществляется через Закон о местном самоуправлении, который детально регулирует структуру, полномочия и функционирование органов местного самоуправления, а также их взаимоотношения с центральными органами власти. Этот закон определяет муниципалитет (општина) как основную единицу местного самоуправления.

Административно-территориальное деление Черногории

Черногория является унитарным государством, что отражается в её административно-территориальном делении и организации местного самоуправления. Территория страны разделена на муниципальные единицы (општине), каждая из которых обладает определенной автономией в решении вопросов местного значения.

Исторически количество муниципальных единиц в Черногории менялось. По состоянию на август 2026 года в Черногории насчитывается 25 единиц местного самоуправления: Главный город Подгорица, имеющий особый статус, старая королевская столица Цетине (её статус отражается в церемониальных и культурных аспектах) и 23 муниципалитета (општине). Тузи, ранее входивший в состав Подгорицы, является самостоятельным муниципалитетом с 2018 года, а Зета (бывший городской муниципалитет Голубовцы) выделена из Подгорицы в 2022 году — городские муниципалитеты в состав столицы больше не входят.

Среди основных муниципалитетов Черногории можно выделить: Андриевица, Бар, Беране, Биело-Поле, Будва, Цетине, Даниловград, Герцег-Нови, Гусине, Зета, Колашин, Котор, Мойковац, Никшич, Петница, Плав, Плевля, Плужине, Подгорица, Рожае, Шавник, Тиват, Тузи, Улцинь и Жабляк. Каждый из этих муниципалитетов имеет свои административные центры, обычно расположенные в наиболее крупных населенных пунктах.

Расхождения в количестве муниципалитетов, встречающиеся в старых источниках (от 21 до 25), объясняются административными реформами последних лет. В 2013 году был создан муниципалитет Петница (Petnjica), в 2014 году — Гусине (Gusinje), в 2018 году статус самостоятельного муниципалитета получил Тузи, а в 2022 году из состава Подгорицы выделена Зета (центр — Голубовцы), ставшая 25-й единицей местного самоуправления страны.

Размеры муниципалитетов значительно варьируются как по территории, так и по численности населения. Подгорица является крупнейшим муниципалитетом по численности населения, крупнейший по площади — Никшич (около 2065 км²), в то время как Шавник – наименее населенный. Такое разнообразие создает определенные вызовы для системы местного самоуправления, поскольку требует учета специфических потребностей и возможностей каждого муниципалитета.

Структура органов местного самоуправления

Система органов местного самоуправления в Черногории имеет единообразную структуру, определенную законодательством, но с возможностью адаптации к местным условиям. Каждый муниципалитет имеет представительный орган – Скупщину општине (муниципальную ассамблею) и исполнительный орган – президента општине (главу муниципалитета) и муниципальное правительство.

Скупщина општине (муниципальная ассамблея)

Скупщина општине является представительным органом местного самоуправления, члены которого избираются гражданами на прямых выборах сроком на четыре года. Число депутатов муниципальной ассамблеи зависит от численности населения муниципалитета и варьируется от минимального количества, установленного законом, до большего числа в более крупных муниципалитетах.

Муниципальная ассамблея принимает устав муниципалитета, бюджет, программы развития, местные нормативные акты и решения по другим вопросам, отнесенным к компетенции местного самоуправления. Она также избирает и освобождает от должности председателя ассамблеи и его заместителя, формирует комитеты и комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к её компетенции.

Работа муниципальной ассамблеи организуется её председателем, который созывает и ведет заседания, представляет ассамблею в отношениях с другими органами и организациями, и выполняет другие функции, установленные уставом муниципалитета и решениями ассамблеи.

Президент општине (глава муниципалитета)

Президент општине (глава муниципалитета) является главным исполнительным должностным лицом муниципалитета. Прямые выборы глав муниципалитетов действовали в Черногории примерно с 2003 по 2010–2011 год и были отменены поправками к законодательству о местном самоуправлении; с тех пор главы муниципалитетов избираются муниципальными ассамблеями большинством от общего числа депутатов.

Глава муниципалитета представляет муниципалитет, руководит работой муниципальной администрации, обеспечивает исполнение решений ассамблеи, управляет муниципальным имуществом в соответствии с законом и решениями ассамблеи, и выполняет другие функции, определенные законом и уставом муниципалитета.

Для обеспечения эффективного управления муниципалитетом глава назначает вице-президентов општине (заместителей главы), которые помогают ему в выполнении его обязанностей и могут выполнять отдельные функции, делегированные им главой муниципалитета.

Муниципальная администрация

Муниципальная администрация организуется в форме секретариатов, управлений и других административных органов, которые осуществляют административные функции, выполняют законы, подготавливают проекты решений и других актов, которые принимаются ассамблеей и главой муниципалитета, и выполняют другие задачи, определенные уставом и иными нормативными актами муниципалитета.

Структура муниципальной администрации определяется решением главы муниципалитета, в соответствии с уставом и с учетом потребностей эффективного и экономичного выполнения функций местного самоуправления. Работой административных органов руководят начальники, назначаемые главой муниципалитета на основе конкурса.

Полномочия муниципалитетов

Полномочия муниципалитетов в Черногории можно разделить на собственные (оригинальные) и делегированные. Собственные полномочия относятся к вопросам, которые муниципалитеты решают самостоятельно в интересах местного населения, в то время как делегированные полномочия передаются им центральными органами власти для более эффективного осуществления определенных функций.

Собственные полномочия

К собственным полномочиям муниципалитетов относятся:

• •Местное развитие и планирование: муниципалитеты разрабатывают и принимают программы и планы развития, а также документы пространственного и городского планирования.
• •Коммунальные услуги: организация водоснабжения, канализации, очистки сточных вод, сбора и вывоза мусора, уличного освещения, содержания и строительства местных дорог и других объектов местной инфраструктуры.
• •Социальная защита и забота о детях: предоставление услуг дошкольного образования, социальной защиты для уязвимых групп, поддержка лиц с особыми потребностями.
• •Культура и спорт: создание и поддержка культурных и спортивных учреждений, организация культурных и спортивных мероприятий, сохранение культурного наследия местного значения.
• •Охрана окружающей среды: мониторинг и контроль состояния окружающей среды, принятие мер по её охране, создание зеленых зон и парков.
• •Местные налоги и сборы: установление, взимание и контроль местных налогов, сборов и иных платежей в соответствии с законом.
• •Управление муниципальным имуществом: приобретение, использование, распоряжение и защита имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Делегированные полномочия

Государство может делегировать муниципалитетам выполнение отдельных задач и функций, которые обычно относятся к компетенции центральных органов власти. Это делается в целях более эффективного и экономичного осуществления прав и обязанностей граждан и удовлетворения их потребностей.

Для выполнения делегированных полномочий государство обеспечивает муниципалитеты необходимыми финансовыми средствами и другими условиями. Делегированные полномочия могут включать отдельные функции в области образования, здравоохранения, социальной защиты, охраны окружающей среды, сельского хозяйства, туризма и других сферах.

Финансы местного самоуправления

Финансовая автономия является важным аспектом местного самоуправления. Муниципалитеты Черногории имеют собственные бюджеты, которые формируются из различных источников доходов.

Источники доходов муниципалитетов

• •Собственные доходы: включают местные налоги, сборы и платежи, установленные муниципалитетом в соответствии с законом. К ним относятся налог на недвижимость, налог на фирменное наименование, коммунальные сборы, плата за пользование муниципальным имуществом и другие.
• •Совместные доходы: доля от налогов и сборов, которые собираются на территории муниципалитета, но делятся между муниципальным и государственным бюджетами. Например, часть подоходного налога, налога на добавленную стоимость, налога на недвижимость при передаче прав собственности и других.
• •Трансферы из государственного бюджета: включают выравнивающие трансферы, которые предназначены для обеспечения минимального уровня финансирования муниципалитетов с недостаточной доходной базой, целевые трансферы для финансирования конкретных проектов и услуг, а также трансферы для финансирования делегированных полномочий.
• •Доходы от имущества: доходы от использования и продажи муниципального имущества, включая аренду, концессии и другие формы использования муниципальной собственности.
• •Заемные средства: муниципалитеты могут привлекать займы для финансирования капитальных инвестиций, при условии соблюдения ограничений, установленных законом.

Бюджетный процесс на муниципальном уровне

Бюджетный процесс на муниципальном уровне включает подготовку, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета, а также контроль за его исполнением. Ключевыми участниками этого процесса являются глава муниципалитета, муниципальная администрация, муниципальная ассамблея и органы финансового контроля.

Глава муниципалитета предлагает проект бюджета, который рассматривается и утверждается муниципальной ассамблеей. Исполнение бюджета осуществляется муниципальной администрацией под руководством главы муниципалитета. Контроль за исполнением бюджета осуществляется как внутренними органами муниципалитета, так и внешними органами, такими как Государственная ревизорская институция.

Взаимоотношения с центральной властью

Взаимоотношения между муниципалитетами и центральной властью в Черногории основаны на принципах сотрудничества, взаимной поддержки и контроля.

Надзор и контроль

Центральные органы власти осуществляют надзор за законностью работы органов местного самоуправления. Этот надзор направлен на обеспечение соответствия деятельности муниципалитетов Конституции, законам и другим нормативным актам. Он не должен ограничивать право муниципалитетов на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к их компетенции.

Надзор за законностью актов органов местного самоуправления осуществляется министерством, ответственным за местное самоуправление, и другими министерствами в соответствии с их компетенцией. Если муниципальный акт не соответствует Конституции или закону, соответствующее министерство предлагает муниципалитету привести его в соответствие с законодательством. Если муниципалитет не выполняет это предложение, министерство может обратиться в Конституционный суд для оценки конституционности и законности данного акта.

Сотрудничество и координация

Центральные органы власти и муниципалитеты сотрудничают для обеспечения эффективного функционирования системы управления в целом. Это сотрудничество включает совместное планирование и выполнение проектов, обмен информацией, предоставление профессиональной помощи и другие формы взаимодействия.

Министерство, ответственное за местное самоуправление, координирует работу центральных органов власти в области местного самоуправления, следит за реализацией прав муниципалитетов, анализирует состояние и предлагает меры по улучшению системы местного самоуправления.

Проблемы и перспективы развития местного самоуправления

Система местного самоуправления в Черногории сталкивается с рядом проблем, которые требуют решения для обеспечения её эффективного функционирования.

Основные проблемы

• •Финансовая неустойчивость: многие муниципалитеты, особенно малые, сталкиваются с проблемой недостатка финансовых ресурсов для выполнения своих функций и предоставления качественных услуг гражданам. Это связано с ограниченной налоговой базой, высокими административными расходами и зависимостью от трансфертов из государственного бюджета.
• •Административная неэффективность: в некоторых муниципалитетах наблюдается избыточная бюрократия, недостаточная прозрачность процессов принятия решений и слабое взаимодействие с гражданами, что снижает эффективность местного самоуправления.
• •Неравномерное развитие: существует значительная разница в уровне развития между разными муниципалитетами, особенно между прибрежными и северными регионами страны. Это создает неравенство в доступе к услугам и возможностям для граждан.
• •Кадровые проблемы: многие муниципалитеты, особенно в малонаселенных районах, сталкиваются с недостатком квалифицированных кадров, что влияет на качество управления и предоставления услуг.

Перспективы развития

Для решения существующих проблем и улучшения системы местного самоуправления в Черногории предлагаются следующие меры:

• •Финансовая децентрализация: увеличение финансовой автономии муниципалитетов путем расширения их налоговой базы, повышения эффективности сбора местных налогов и сборов, и совершенствования системы трансфертов из государственного бюджета.
• •Административная реформа: оптимизация структуры и процессов муниципальной администрации, внедрение электронного правительства, повышение прозрачности и подотчетности, а также развитие сотрудничества с гражданским обществом.
• •Региональное развитие: разработка и реализация программ регионального развития, направленных на сокращение разрыва в уровне развития между различными муниципалитетами и регионами страны.
• •Развитие кадрового потенциала: повышение квалификации муниципальных служащих, создание системы непрерывного образования и обмена опытом, привлечение молодых специалистов в систему местного самоуправления.
• •Межмуниципальное сотрудничество: развитие сотрудничества между муниципалитетами для совместного решения общих проблем, предоставления услуг и реализации проектов, особенно в случае малых муниципалитетов с ограниченными ресурсами.

Заключение

Местное самоуправление в Черногории прошло значительный путь развития после обретения страной независимости в 2006 году. Конституция и законодательство заложили прочную основу для функционирования системы местного самоуправления, определив структуру, полномочия и финансовые основы муниципалитетов.

Несмотря на достигнутый прогресс, система местного самоуправления в Черногории продолжает сталкиваться с рядом проблем, включая финансовую неустойчивость, административную неэффективность, неравномерное развитие и кадровые проблемы. Решение этих проблем требует комплексного подхода, включающего финансовую децентрализацию, административную реформу, поддержку регионального развития, развитие кадрового потенциала и межмуниципальное сотрудничество.

Успешное развитие местного самоуправления имеет ключевое значение для демократического развития Черногории, обеспечения эффективного управления и предоставления качественных услуг гражданам на местном уровне. Оно также является важным аспектом процесса европейской интеграции страны, поскольку сильная система местного самоуправления соответствует европейским стандартам и принципам демократического управления.